La tanto attesa riforma della giustizia

La riforma della giustizia è uno degli obiettivi chiave del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che l’Italia deve centrare per poter accedere alle risorse messe a disposizione dal programma Next Generation EU. Infatti, sia il Consiglio Europeo che la Commissione Europea hanno più volte evidenziato l’esigenza di una sostanziale riduzione della durata dei processi civili in tutti i gradi di giudizio e la perdurante scarsa efficienza del sistema giudiziario civile (e.g. Italy Country Report 2020 del 26 febbraio 2020).

In risposta a tali critiche, la riforma del sistema giudiziario si pone l’ambizioso obiettivo della riduzione delle tempistiche dei giudizi mediante il combinato disposto di riforme ordinamentali e di specifici investimenti volti al potenziamento delle risorse umane e delle dotazioni strumentali e tecnologiche dell’apparato giudiziario. Si tratta però di una vera riforma in grado di ridurre i tempi della giustizia o dell’ennesimo caso di gattopardismo?

Lo stato dell’arte della riforma

Per quanto riguarda le riforme ordinamentali, il 26 novembre 2021 il Parlamento emanava la legge 206, con cui (i) delegava le attività di riforma al Governo, nell’ambito di specifici principi e criteri direttivi; e (ii) modificava direttamente alcune disposizioni sostanziali e processuali.

Il 28 luglio 2022 il Governo approvava poi due schemi di decreto attuativo in tema di riforma del processo civile. Su tali provvedimenti, il 13 ed il 15 settembre 2022 le Commissioni parlamentari competenti si sono espresse con parere favorevole, seppur condizionato all’apporto di alcune modifiche minori. Il 28 settembre 2022, il Governo ha approvato il testo definitivo dei decreti attuativi che poi, il 17 ottobre 2022, sono stati pubblicati in Gazzetta Ufficiale. La nuova disciplina dovrebbe quindi applicarsi – stante le disposizioni transitorie del decreto attuativo – a tutti i procedimenti (incluse le impugnazioni), instaurati successivamente al 30 giugno 2023 o, con riferimento ad alcune modifiche, già a partire dal 1 gennaio 2023.

Gli highlights della riforma del processo civile contenuta nel primo decreto attuativo

I due decreti attuativi intervengono rispettivamente: (i) il primo, con riforme sostanziali e processuali su diversi aspetti del processo civile; (ii) il secondo, modificando – ampliandone l’ambito operativo – l’Ufficio del Processo.

Le modifiche che si preannunciano di maggiore impatto, quindi, vengono introdotte con il primo decreto attuativo (il d.lgs. 10 ottobre 2022 n. 149) e sono le seguenti:

1. Rafforzamento delle forme di risoluzione alternativa delle controversie e, in particolare, potenziamento di mediazione (e.g. attraverso l’introduzione di ulteriori ipotesi di mediazione obbligatoria) ed arbitrato (e.g. attraverso l’attribuzione agli arbitri del potere di adottare misure cautelari, se previsto nella clausola arbitrale o in un previo accordo scritto) ed estensione della negoziazione assistita tramite avvocati alle controversie di lavoro.

2. Semplificazione del processo civile volta a far sì che la causa giunga alla prima udienza già definita nelle domande, eccezioni e prove. Più nello specifico:

i) La fase introduttiva del giudizio viene potenziata prevedendo, oltre ad alcune modifiche in tema di scritti introduttivi del giudizio, anche una valorizzazione delle fasi anteriori alla prima udienza in cui le parti hanno la facoltà di scambiarsi memorie integrative. Si tratta, in sostanza, di un’anticipazione delle memorie ex 183 co. 6 c.p.c., che vengono ora rese prodromiche alla prima udienza in modo che le parti compaiano davanti al giudice dopo che la materia del contendere sia già stata completamente definita. In altri termini:

a. Tra il giorno della notificazione dell’atto di citazione e la prima udienza non devono intercorrere meno di 120 giorni (150 se il convenuto risiede all’estero).
b. Il convenuto deve costituirsi 70 giorni prima della prima udienza.
c. Entro 15 giorni successivi allo scadere del termine per il deposito della comparsa il giudice deve

• verificare d’ufficio la regolarità del contraddittorio (assumere i relativi provvedimenti che fossero necessari);
• indicare le questioni rilevabili d’ufficio e quelle relative alle condizioni di procedibilità della domanda;
• dare atto dell’esistenza dei presupposti per procedere con il c.d. rito semplificato (già rito sommario di cognizione);
• indicare alle parti, più in generale, le questioni di cui ritenga opportuna la trattazione.

d. Le parti potranno (tale facoltà è rimessa alla discrezionalità delle parti) scambiarsi le memorie istruttorie, ora ri-definite memorie integrative, entro 40 giorni prima dell’udienza per la prima memoria, 20 giorni per la seconda memoria e 10 giorni per la terza memoria.
e. Alla prima udienza:

1. le parti devono necessariamente comparire personalmente (salvo la facoltà di farsi rappresentare);
   
   
2. il giudice interroga liberamente le parti ed esperisce un tentativo di conciliazione; decide altresì sulle istanze istruttorie; fissa il calendario delle udienze.

ii) Sempre alla prima udienza, il giudice mantiene comunque la facoltà di ordinare l’apertura di una fase istruttoria, con l’escussione di testimoni o lo svolgimento di una CTU;

iii) Inoltre, quanto alla fase decisoria il giudice può, a partire dalla prima udienza, adottare un’ordinanza provvisoria di accoglimento o di rigetto delle domande proposte ove l’oggetto del contendere appaia manifestamente fondato/infondato. Tale ordinanza è reclamabile davanti al collegio ex 669 terdecies.

In alternativa, il giudice, sempre in prima udienza o una volta terminata la fase istruttoria, fissa la c.d. udienza per la rimessione della causa in decisione, fissando altresì i termini per il deposito:

1. di note scritte contenenti la sola precisazione delle conclusioni (termine non superiore a 60 giorni prima dell’udienza);
2. di comparse conclusionali (termine non superiore a 30 giorni);
3. di memorie di replica (termine non superiore a 15 giorni).

Il generale tentativo di anticipazione del momento in cui dev’essere definita la materia del contendere dovrebbe consentire al giudice – in tesi – di poter meglio valutare, già dalla prima udienza, quale direzione imprimere al processo.

In tale finalità si colloca anche l’introduzione dell’ordinanza provvisoria di accoglimento/rigetto. Tale strumento è una novità particolarmente rilevante con cui il legislatore sembra volersi avvicinare ad istituti di altri ordinamenti quali il référé provision francese od il summary judgment anglosassone, al fine di diminuire il lasso di tempo che le parti devono attendere per ottenere giustizia in ipotesi in cui la controversia si dimostri di facile risoluzione.

3. Riforma del giudizio d’appello sempre in chiave di riduzione del numero dei giudizi d’appello e di velocizzazione degli stessi. In particolare:

i) limitazione delle ipotesi di retrocessione del giudizio al primo grado ai soli casi di violazione del contraddittorio in primo grado;

ii) reintroduzione della figura del giudice istruttore;

iii) superamento del sistema del filtro in appello. Nel caso di appelli inammissibili o manifestamente fondati/infondati il collegio decide mediante trattazione orale;

iv) modifica della disciplina della sospensione della provvisoria esecutività delle sentenze. Se prima era possibile sospendere l’esecutività in presenza di “gravi e fondati motivi”, oggi il giudice potrà sospendere la provvisoria esecutività della sentenza di primo grado se “l’impugnazione appare manifestamente fondata” o se, dall’esecuzione della sentenza, possa derivare “un pregiudizio grave e irreparabile”. La prognosi circa la fondatezza del gravame potrebbe quindi avere un importante effetto anticipatorio della decisione e alterare così significativamente le dinamiche processuali.

4. Riforma del giudizio di Cassazione e, in particolare:

i) modifica dello strumento del filtro in Cassazione con l’introduzione di un procedimento per la decisione accelerata dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati. Il Presidente di Sezione, o un consigliere da questi delegato, può formulare una proposta di definizione del giudizio che dev’essere comunicata ai difensori delle parti. Questi possono rinunciare al ricorso (con conseguente risparmio del contributo unificato) o insistere per una decisione in camera di consiglio;

ii) introduzione del nuovo istituto del rinvio pregiudiziale. Il giudice di merito può rinviare alla Corte di Cassazione gli atti del giudizio per la risoluzione di una questione, esclusivamente di diritto, che presenti difficoltà interpretative, non sia stata mai previamente risolta dalla Corte e sia suscettibile di porsi in numerosi giudizi;

iii) introduzione di un nuovo motivo di revocazione delle sentenze passate in giudicato nel caso in cui il contenuto decisorio di tali pronunce sia stato dichiarato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo contrario alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Conclusione

Il legislatore, con la riforma del processo civile, si è posto l’ambizioso progetto di raggiungere, a partire dal 2024, gli obiettivi previsti dal PNRR di riduzione dell’arretrato e della durata dei procedimenti. Tali modifiche non sembrano però in grado di rappresentare un vero disincentivo alla elevata litigiosità che caratterizza il nostro Paese e non incidono sulle numerose criticità che contribuiscono largamente all’allungamento dei tempi della giustizia. Ad esempio, i termini per i giudici restano termini ordinatori e non perentori e il numero di memorie per le parti resta sostanzialmente immutato. Viste tali premesse, rimane comunque da accertare l’accoglimento che sarà riservato dagli operatori del diritto ad alcuni aspetti potenzialmente positivi di tale riforma e, in particolare, all’ordinanza provvisoria di accoglimento o rigetto delle domande proposte. È proprio nella quotidianità della prassi che il processo civile riformato verrà messo al banco di prova, auspicando che non si tratti dell’ennesimo caso di gattopardismo, per cui tutto deve cambiare, perché tutto rimanga com’è.