BVerwG: Milieuschutz ist nicht grenzenlos – Zur Ausübung gemeindlicher Vorkaufsrechte in Berlin

Mit Grundsatzurteil vom 9. November 2021 hob das oberste deutsche Verwaltungsgericht ein Urteil des OVG Berlin aus 2019 auf. Das BVerwG gab damit in letzter Instanz der Klage einer Immobiliengesellschaft statt, die ein mit 20 Wohnungen und 2 Gewerbeeinheiten bebautes Grundstück im Jahre 2017 gekauft hatte. Anlässlich dieses Kaufes übte der Berliner Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg ein gemeindliches Vorkaufsrecht zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft aus. Das BVerwG entschied nun, das gemeindliche Vorkaufsrecht sei hier in unzulässigerweiser Weise ausgeübt worden. Denn die Ausübung des Vorkaufsrechts wurde auf die Annahme gestützt, ein Teil der aktuellen Mieterinnen und Mieter könne aus dem Gebiet verdrängt werden, wenn die Wohnungen von dem privaten Käufer erwartungsgemäß modernisiert und die Mieten in der Folge erhöht oder die Mietwohnungen in Wohneigentum umgewandelt würden.

I. Urteilsgründe

Ihre Grundlage findet die Entscheidung im sog. besonderen Städtebaurecht, genauer in den Vorschriften des Baugesetzbuches über sog. Erhaltungssatzungen. § 172 BauGB erlaubt den Gemeinden, durch Beschluss eines Bebauungsplans oder durch eine sonstige Satzung die Erhaltung baulicher Anlagen sowie der Eigenart von Gebieten zu gewährleisten. Solche Erhaltungssatzungen können – wie im vorliegenden Fall geschehen – insbesondere der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung dienen (§ 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB). Folge dieses sog. „Milieuschutz“ ist zum einen, dass bestimmte Vorhaben im Gebiet einer Genehmigungspflicht unterliegen. Zum anderen verfügen die Gemeinen im Satzungsgebiet über ein gesetzliches Vorkaufsrecht (§ 24 Abs. 1 Nr. 4 BauGB). Doch steht dessen Ausübung nicht im freien Ermessen der Gemeinde. Das Vorkaufsrecht darf vielmehr nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeintheit dies rechtfertigt (§§ 24 Abs. 3 S. 1, 26 BauGB).

Während das OVG die Rechtfertigung noch bejahte und dies insbesondere auch darauf stützte, dass anzunehmen sei, durch Mieterhöhungen oder Umwandlung in Eigentum würden vorhandene Mieter entgegen dem Zweck der sog „Milieuschutz-Satzung“ aus dem Gebiet verdrängt, urteilte das BVerwG nunmehr, dass die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts hier im Einzelfall doch rechtswidrig gewesen sei. Ausschlaggend ist aus Sicht des BVerwG, dass das Grundstück bereits entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen bebaut war und genutzt wurde. Zudem würden die auf ihm errichteten baulichen Anlagen keine Misstände oder
Mängel i.S.d. § 177 Abs. 2 und 3 S. 1 BauGB aufweisen.

II. Bewertungszeitpunkt entscheidend

Aus juristischer Perspektive ist der entscheidende Unterschied zwischen beiden Urteilen die Frage nach dem entscheidungserheblichen Zeitraum: Das OVG stellte auf die zukünftige Nutzung ab, von der anzunehmen sei, dass sie im Widerspruch zu den Zielen des Milieuschutzes stehen werde. Dem widerpsricht das BVerwG: Der Wortlaut der Vorschriften über das Vorkaufsrecht sei eindeutig und ausschließlich auf die tatsächlichen Verhältnisse gerichtet, die zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über das Vorkaufsrecht bestünden. Da das Grundstück zu diesem Zeitpunkt gemäß seiner Bebauung und Nutzung den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen entsprach und auf ihm errichtete bauliche Anlagen keine Misstände oder Mängel aufwiesen, sei daher die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen gewesen.

Aus eher rechtspolitischer Perspektive kann in den Urteilen eine unterschiedliche Betrachtung der Gerichte auch zu der Frage gesehen werden, ob es für die Ausübung eines Vorkaufsrechts im Interesse des „Milieuschutzes“ tatsächlich ausreichend sein kann, nur anzunehmen, dass der künftige Eigentümer – zumal im Rahmen des bau- und mietrechtlich Zulässigen – die Bereitstellung von Wohnraum verteuern würde. Das OVG hat dies genügen lassen, das BVerwG nimmt hier offenbar einen restriktiveren Standpunkt ein.

III. Zusammenfassung und Ausblick

Das Urteil klingt zunächst wie eine gute Nachricht für Immobilienentwickler und Investoren am Standort Berlin. Das gemeindliche Vorkaufsrecht hängt schließlich oftmals wie ein Damoklesschwert über entsprechenden Ankaufsvorhaben, zumal die zuständigen Stellen in Berlin in jüngerer Zeit zunehmend von diesem Instrument Gebrauch gemacht hatten. Das Vorkaufsrecht bleibt nach dieser letztinstanzlichen Entscheidung für Projektentwickler und Investoren zwar immer noch ein wichtiger zu berücksichtigender Aspekt. Jedoch ist durch das Urteil nunmehr eine gewisse Klarheit gewonnen und der Anwendungsbereich des Instruments wesentlich eingeschränkt worden.

Wie bedeutsam das Instrument des Vorkaufsrechts aus Sicht der öffentlichen Hand nach wie vor ist, belegen die unmittelbaren Reaktionen aus der Berliner Politik und Verwaltung, welche auch die Aufforderung an den Gesetzgeber enthielten, hier zugunsten der öffentlichen Hand nachzujustieren. Ob und wann das geschieht, bleibt abzuwarten.

Zu beachten bleibt zudem, dass die schriftlichen Gründe des Urteils noch nicht verfügbar sind und eine abschließende Bewertung daher vorbehalten bleiben muss.