ESG – Erweiterung der ILO-Kernarbeitsnormen

Die Beziehung von ESG und ILO-Kernarbeitsnormen

Das Thema ESG ist derzeit in aller Munde. Doch es ist mehr als ein Trend. Kein größeres deutsches Unternehmen wird es künftig unterlassen können, sich von nun an mit der Thematik nachhaltiger Investments und Business Ethics zu beschäftigen – sofern dies nicht ohnehin schon immer Teil der Unternehmensphilosophie war.

Während die Umwelt- und Governance-Standards schon besser umrissen worden sind, ist oft nicht klar, welche Sozialstandards ein Unternehmen im Rahmen einer ESG-Analyse, insbesondere bei Bezügen zum Nicht-EU-Ausland, zugrunde legen soll. Orientierung bieten hier die sogenannten Kernarbeitsnormen der ILO. Bei der ILO handelt es sich um die UN-Sonderorganisation für das Gebiet des Arbeits- und Sozialrechts. Die Kernarbeitsnormen sind der zentrale Baustein ihres international anerkannten Wertesystems internationaler Schutzstandards. Sie werden von zahlreichen anderen internationalen Normen in Bezug genommen: Neben bi- und multilateralen Handels- und Investitionsschutzabkommen verweisen so etwa die UN Guiding Principles (vgl. Social Development Goal – SDG 8), die OECD’s Guiding Principles for MNE’s und International Framework Agreements vieler international agierender Konzerne auf die ILO-Kernarbeitsnormen. Auch die ISO 26000 der International Organization for Standardization (ISO) (in Deutschland als DIN EN ISO 260000 veröffentlicht), welche Vorgaben auf dem Gebiet der Corporate Social Responsibilty (CSR) machen, weisen enge Verknüpfungen zu den Kernarbeitsnormen auf. Entsprechend ist es keine Überraschung, dass auch jüngere ESG-Ratingstandards, wie etwa die der Global Reporting Initiative, Bezüge zu den Kernarbeitsnormen aufweisen (hierzu Waas, „The ‚S‘ in ESG and international labour standards“ International Journal of Disclosure and Governance 18, 403 ff. (2021)).

Worum handelt es sich also genau bei den ILO-Kernarbeitsnormen? Der folgende Blogbeitrag soll etwas Licht ins Dunkel bringen und zugleich auf eine brandaktuelle Entwicklung in der ILO aufmerksam machen. So einigte sich die Internationale Arbeitskonferenz (das Pendant zur Vollversammlung in der ILO) jüngst im Juni 2022 auf die Erweiterung um eine fünfte Kernarbeitsnorm, die nunmehr ebenfalls in Bezug genommen werden sollte. Nicht unerwähnt bleiben sollte, dass der deutsche Gesetzgeber die Entwicklungen in der ILO sehr genau verfolgt und etwa das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz bereits entsprechend dem aktuellen Stand der ILO-Kernarbeitsnormen ausgestaltet hat. Auch dies zeigt, dass viele Entwicklungen auf dem Gebiet der ESG nicht ohne (rudimentäre) Kenntnisse des Rechts der ILO eingeordnet werden können.

Inhalt der ILO Erklärung von 1998

1998 verabschiedete die Internationale Arbeitskonferenz der ILO vor dem Hintergrund der beginnenden Globalisierung die „Erklärung über grundlegende Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen“. Diese verpflichtet alle derzeit 187 ILO-Mitgliedstaaten, die folgenden Grundsätze „einzuhalten, zu fördern und zu verwirklichen“, vgl. Art. 2 der Erklärung von 1998:

• Die Vereinigungsfreiheit und das Recht zur Kollektivverhandlung,
• die Beseitigung aller Formen der Zwangs- und Pflichtarbeit,
• die effektive Abschaffung der Kinderarbeit,
• die Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.

Diese vier Grundsätze sind in acht zentralen Übereinkommen näher konkretisiert. Übereinkommen sind völkerrechtliche Verträge, die durch die Mitgliedstaaten ratifiziert werden können. Es handelt sich um das Übereinkommen Nr. 87 (Vereinigungsfreiheit und Schutz des Vereinigungsrechtes), Nr. 98 (Vereinigungsrecht und das Recht auf Kollektivverhandlungen), Nr. 29 (Zwangsarbeit, zu beachten auch das dazugehörige Protokoll von 2014), Nr. 105 (Abschaffung der Zwangsarbeit), Nr. 100 (Gleichheit des Entgelts), Nr. 111 (Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf), Nr. 138 (Mindestalter) Nr. 182 (Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit). Da diese acht Übereinkommen jedoch Grundsätze aus der Verfassung der ILO konkretisieren, binden sie nach Ansicht der ILO-Organe und einem Großteil der Mitgliedstaaten letztere allein aufgrund der Mitgliedschaft in der ILO – selbst ohne Ratifizierung. Da eine Bindung ohnehin besteht, überrascht es nicht, dass ein Großteil der Mitgliedstaaten – hierunter auch die EU-Mitgliedstaaten – alle acht Übereinkommen ratifiziert haben. Das Übereinkommen Nr. 182 wurde sogar durch sämtliche Mitgliedstaaten der ILO ratifiziert.

Die Bedeutung der Kernarbeitsnormen sowie der acht Übereinkommen zeigt sich insbesondere darin, dass die Überwachungsausschüsse der ILO, darunter insbesondere der Sachverständigenausschuss (CEACR), diese besonders häufig kontrollieren. Auf dieser Grundlage entstand zu den Kernarbeitsnormen eine Spruchpraxis der Überwachungsausschüsse, welche genaueren Aufschluss darüber gibt, wie die Vorgaben der Übereinkommen zu verstehen sind. Beispielsweise gibt die Spruchpraxis zu Übereinkommen Nr. 111 genaueren Aufschluss darüber, wann eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt sein kann und wann nicht.

Erklärung von 2022

Seit wenigen Tagen wurde dieser seit dem Jahr 1998 maßgebliche internationale Mindeststandard nun um eine fünfte Kernarbeitsnorm, den Arbeitsschutz, ergänzt. Die Erweiterung bzw. ihr Zeitpunkt sind auf drei Ursachen zurückzuführen:

• Erstens handelt es sich bei dem Thema Arbeitsschutz um einen Bereich, der sich eindeutig auf den Schutz des Lebens, der Gesundheit und der Würde von Arbeitnehmern bezieht und somit im Sinne der ursprünglichen Erklärung ist. Nicht zuletzt die Corona-Pandemie hat gezeigt, wie wichtig Arbeitsschutz für die Arbeitsorganisation ist.
• Zweitens ist der Arbeitsschutz bereits Bestandteil vieler anderer internationaler Menschenrechtsinstrumente, sowohl auf internationaler (vgl. Art. 7 Buchst. b IPwskR) als auch auf regionaler Ebene (Art. 22 der rev. Europäischen Sozialcharta; Art. 2 EMRK), auf den der EGMR Entscheidungen zum Arbeitsschutz stützte, vgl. Urteil v. 24. Juli 2014 – 60908/11 (Brincat/Malta)).
• Drittens bot das 100-jährige Jubiläum den idealen Zeitpunkt, da der ILO zu diesem Anlass die – aus Sicht der ILO – maximale Aufmerksamkeit der Staatengemeinschaft zukam. Entsprechend begleitete die sogenannte „Centenary“-Erklärung eine Resolution, in welcher der Grundstein für die Erweiterung der Kernarbeitsnormen eingeleitet wurde. Die Forderung hiernach war insbesondere durch die in der ILO auch institutionell vertretene Gewerkschaftsseite aufgestellt, aber auch durch die EU-Gruppe vorangetrieben worden (International Labour Office, ILC 110th Session 2022, Report VII, Rn. 5; Stolzenberg, ILO und EU, S. 60 f.).

Zunächst soll die offizielle Bezeichnung nunmehr „Erklärung der ILO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit (1998), in der geänderten Fassung von 2022“ lauten. Mit der Resolution I der 110. Internationalen Arbeitskonferenz v. 10. Juni 2022 wurde nunmehr der Wortlaut des Art. 2 der Erklärung von 1998 wie folgt ergänzt:

• „Ein sicheres und gesundes Arbeitsumfeld“

Diese neue, fünfte Kernarbeitsnorm wird nach dem Willen der Internationalen Arbeitskonferenz ebenfalls durch zwei Übereinkommen konkretisiert. Es handelt sich um das Übereinkommen Nr. 155 über den Arbeitsschutz aus dem Jahr 1981 sowie das Übereinkommen Nr. 187 über den Förderungsrahmen für den Arbeitsschutz aus dem Jahr 2006. Weitere der über 40 Standards der ILO zählen hingegen nicht zu den Kernarbeitsnormen. Gleiches gilt für den Inhalt der über 40 Codes of Practice der ILO auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes.

Auswirkungen

Die unmittelbare Auswirkung der Änderung der Erklärung von 1998 ist, dass künftig die Ausschüsse der ILO – allen voran der CEACR – die Einhaltung des Grundsatzes eines sicheren und gesunden Arbeitsumfeldes sowie der Übereinkommen Nr. 155 und Nr. 187 durch sämtliche Mitgliedstaaten der ILO überwachen wird.

Mittelbar dürfte die Änderung auch zu einem höheren Ratifizierungsgrad der beiden Übereinkommen führen. Deutschland hat bislang nur das Übereinkommen Nr. 187 ratifiziert. Die Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 155 wurde 1984 nicht weiterverfolgt, da diese Änderungen des geltenden Rechts notwendig gemacht hätten, da das Übereinkommen hinsichtlich vorgesehener Beteiligungsrechte von Arbeitnehmervertretungen keine Ausnahmen für Kleinbetriebe und für Religionsgemeinschaften vorsieht (BT-Drs. 10/2126 v. 16. Oktober 1984). Auch werden nach dem Übereinkommen wohl auch gewerkschaftlichen Vertrauensleuten neben den Betriebs- und Personalräten Mitwirkungs-, Konsultations-, Untersuchungs- und Leistungsverweigerungsrechte eingeräumt. Wie Deutschland die selbst in der EU-Gruppe vorangetriebene Erweiterung nun im nationalen Recht nachzeichnen möchte, ist bislang offen. Auf anderer Ebene hat der deutsche Gesetzgeber die Erweiterung der Kernarbeitsnormen bereits (bewusst oder unbewusst) berücksichtigt. So umfassen die im Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz vorgesehenen menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten auch „das Verbot der Missachtung der nach dem Recht des Beschäftigungsortes geltenden Pflichten des Arbeitsschutzes“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 LkSG). In der Begründung des Referentenentwurfes finden entsprechend auch die Übereinkommen Nr. 155 und Nr. 187 Erwähnung.

Was aber wird sich auf dem Gebiet der ESG-Kriterien ändern? Die meisten bekannten ESG-Standards beinhalten bereits Vorgaben zum Arbeitsschutz. Es bleibt hier abzuwarten, ob der gesteigerte Stellenwert des modernen Arbeitsschutzes sich auch in den ESG-Ratingkriterien niederschlagen wird. Jedenfalls bei eigenen ESG-Bewertungen sollten künftig auch Arbeitsschutzstandards besondere Berücksichtigung finden. Es kann hierbei durchaus sinnvoll sein, einen Blick in die aktuellen Berichte der ILO-Ausschüsse zu werfen. Wird ein Mitgliedstaat etwa seit Jahren wegen der Verletzung der Übereinkommen der Vereinigungsfreiheit in Sonderwirtschaftszonen durch die Ausschüsse gerügt, sollte wohl überlegt werden, wie man als Unternehmen bei direkter oder indirekter Tätigkeit in der Sonderwirtschaftszone den eigenen ESG-Ansprüchen gerecht wird. Gleiches gilt, falls ein Staat seit Jahren Übereinkommen zur Entgeltgleichheit verletzt hat. Hier sollte besonders deutlich bei inländischen Subunternehmern nachgefragt und nachgeforscht werden, ob entsprechende Zustände auch bei diesem Unternehmen herrschen. In diesem Zusammenhang sollte dahingehend Druck ausgeübt werden, den beschäftigten Frauen den gleichen Lohn für gleichwertiger Arbeit (Art. 2 Übereinkommen Nr. 100) zu zahlen, sofern eine Ungleichbehandlung nicht nach Art. 3 Übereinkommen Nr. 100 gerechtfertigt ist.

Fazit

Die ILO-Kernarbeitsnormen bilden einen wichtigen Ausgangspunkt für ESG-Analysen, insbesondere im Nicht-EU-Ausland. Seit Juni 2022 bildet hierbei die Sicherstellung eines modernen Arbeitsschutzes neben dem Schutz grundlegender Gewerkschaftsrechte, dem Verbot von Kinderarbeit, dem Verbot von Zwangsarbeit und dem Grundsatz der Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf einen neuen fünften Grundsatz, der bei ESG-Erwägungen stets Berücksichtigung finden sollte.